Jopie Abraham – Van miniconferentie tot het slotakkoord in de eilandsraad in 2006

August 26, 2020

Op 18 september 2006 publiceerde de Raad van State van het Koninkrijk een Voorlichting over de op handen zijnde staatkundige hervormingen (bijlage). Op 4 oktober 2006 maakte minister Nicolaï bekend dat de eilanden Bonaire, Saba en Sint Eustatius (die oorspronkelijk koninkrijkseilanden zouden worden genoemd) een status als openbaar lichaam zullen krijgen, vergelijkbaar met die van een Nederlandse gemeente. Dit besluit is gebaseerd op de Voorlichting van de Raad van State. Het slotakkoord (bijlage) hierover werd door de drie eilanden en Nederland ondertekend ter afsluiting van een minirondetafelconferentie in Den Haag op 11 oktober 2006.

De minirondetafelconferentie was de eerste keer in het staatkundige proces dat beide partijen die in de Eilandsraad van Bonaire waren vertegenwoordigd werden uitgenodigd. Voor die tijd, maar ook daarna werd door de Nederlandse bestuurders uitsluitend onderhandeld met het Bestuurscollege. Hiermee werd door de respectievelijke verantwoordelijke ministers, de staatssecretaris en de commissaris voor de BES eilanden een bewust risico genomen. Niet alleen draagt een dergelijke houding niet bij tot het vergroten van het draagvlak, maar liep men ook het risico dat bij een wisseling van het bestuur, de continuïteit van het staatkundige proces, wegens afwijkende meningen, gevaar liep. Men had dit probleem kunnen oplossen door de Bestuurscolleges te verplichten tot een periodieke terugkoppeling naar de Eilandsraad, waar in een openbare vergadering, eventueel in aanwezigheid van de verantwoordelijke Nederlandse bestuurder, een toelichting zou worden gegeven op het lopende proces. Het slotakkoord, dat de basis vormt voor de verdere uitwerking van de staatkundige ontwikkeling voor de BES eilanden, is de enige keer geweest dat de hele Eilandsraad zich een oordeel kon vellen over de bereikte resultaten en daarmee samenhangende afspraken.

Zoals gezegd, het belangrijkste document waarop het slotakkoord was gebaseerd, is de Voorlichting van de Raad van State van 18 september 2006. Deze Voorlichting moest een oplossing bieden voor het inmiddels geconstateerde probleem dat de uitkomsten van de referenda op de BES eilanden in 2004 en 2005 niet tot een eenduidige staatkundige oplossing zou leiden. De bevolking van Sint Eustatius had zich in ruime meerderheid uitgesproken voor het handhaven van de Nederlandse Antillen. Saba had gekozen voor rechtstreekse banden met Nederland, waarbij gedacht werd aan een staatkundige band zoals het nabijgelegen Anguilla heeft met het Verenigd Koninkrijk. En wat Bonaire bedoelde met directe banden was niet duidelijk, zij het dat uit de toelichtende verklaringen van de voorzitter van de referendumcommissie duidelijk was dat deze keuze in ieder geval geen integratie binnen Nederland zou betekenen.

De Raad van State heeft haar Voorlichting gebaseerd op het op 22 oktober 2005 gesloten Hoofdlijnenakkoord (bijlage). In dit akkoord is als preambule opgenomen dat de bevolkingen van de vijf eilandgebieden zich recentelijk in referenda hebben uitgesproken voor een nieuwe staatkundige toekomst binnen het Koninkrijk, welke uitspraken door Nederland worden gerespecteerd. Onder punt 3 van het Hoofdlijnenakkoord staat dat in de recent gehouden referenda alle eilanden van de Nederlandse Antillen ervoor hebben gekozen in het Koninkrijk te blijven: Curaçao en Sint Maarten hebben gekozen voor de status van Land binnen het Koninkrijk, Bonaire en Saba hebben gekozen voor directe banden met Nederland en Sint Eustatius voor een Nederlands-Antilliaans staatsverband. Als bijlage bij het Hoofdlijnenakkoord is een intentieverklaring gevoegd, ondertekend door Nederland, Bonaire, Saba en Sint Eustatius, dat integraal onderdeel uitmaakt van het akkoord (bijgevoegd als onderdeel van hoofdlijnenakkoord).

In deze intentieverklaring is opgenomen dat nadat Bonaire en Saba uit het huidige staatsverband van de Nederlandse Antillen zijn gegaan, deze twee eilanden tezamen met Sint Eustatius in een nieuwe relatie komen te staan met Nederland welke uit gaat van een directe band tussen Nederland en genoemde eilanden. En dat de directe/nieuwe band betekent dat Bonaire, Saba en Sint Eustatius ieder voor zich de verantwoordelijkheid nemen voor duurzame ontwikkeling van de eigen samenleving waarbij de drie eilanden onderkennen dat deze ontwikkeling mede gerealiseerd wordt in samenwerking met Nederland.

We kunnen constateren dat deze intentieverklaring afwijkt van de uitspraak die door de bevolking van Sint Eustatius is gedaan. Voor rechtstreekse banden was door 21% van de bevolking gekozen en derhalve in strijd is met de preambule van het Hoofdlijnenakkoord. Overigens was Sint Eustatius één van de weinige eilanden die bij het referendum ‘integratie binnen Nederland’ als keuzemogelijkheid had. Hiervoor koos 2% van de bevolking. Saba en Bonaire hadden die keuze niet voorgelegd aan de bevolking.

De poging van de Raad van State om te verenigen wat onverenigbaar is heeft tot veel discussies en misverstanden aanleiding gegeven. Een directe band met Nederland, waarover bij twee van de drie eilanden overeenstemming bestond is niet hetzelfde als integratie binnen Nederland. Omgekeerd is integratie binnen Nederland wel een vorm van een directe band met Nederland, maar er zijn andere staatkundige opties denkbaar. Zo hebben veel Caribische eilanden een directe band met hun moederland, maar zijn niet opgenomen binnen het staatkundige bestand van dat moederland.

Op bladzijde 5 en 6 schrijft de Raad ”De positie van de drie eilanden binnen het Nederlandse staatsverband zal aldus een bijzonder karakter hebben. Die wordt gerechtvaardigd door de specifieke kenmerken: ligging, karakter en natuur. Deze zullen tot afwijkingen van de Nederlandse wetgeving aanleiding kunnen geven. Internationaal zal de rechtstreekse band kunnen worden gekwalificeerd als een vrije associatie met Nederland. Dus binnen één alinea vallen de eilanden binnen het Nederlandse staatsverband, waarbij de verhouding wordt gekwalificeerd als een vrije associatie. In een volgende alinea op bladzijde 6 worden de BES eilanden aangeduid als “de drie geassocieerde eilanden”. Op bladzijde 24 wordt de positie van vrije associatie nog verder toegelicht. “Die associatie binnen het verband van wat volkenrechtelijk één staat is, komen vaker voor.”
Met deze formuleringen heeft de Raad van State geprobeerd de kool en de geit te sparen. Twee volkenrechtelijk verschillende staatkundige varianten, namelijk integratie binnen en vrije associatie met het moederland worden door de keuze voor Openbaar Lichaam beide verenigd.

Op basis van het Hoofdlijnenakkoord en de Voorlichting van de Raad van State werd op 10 en 11 oktober 2006 een miniconferentie gehouden in Den Haag, die werd afgesloten met het tekenen van een slotakkoord. Dit slotakkoord werd diezelfde maand door de eilandsraden van de drie betrokken eilanden unaniem goedgekeurd. Over de toekomstige staatkundige positie wordt in de preambule het volgende opgemerkt: “dat tijdens de start Ronde Tafel Conferentie van 26 november 2005 is overeengekomen dat het beoogde eindperspectief voor de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba een nieuwe status van bijzondere aard (sui generis) binnen het Koninkrijk is, waarbij er een directe band is met Nederland”. Tevens wordt opgemerkt dat “Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en Saba gezamenlijke richtinggevende afspraken willen maken over de staatsrechtelijke positie van de drie eilanden langs de hoofdlijnen van de voorlichting van de Raad.”
Als eerste punt in het akkoord wordt opgemerkt dat “Bonaire, Sint Eustatius en Saba krijgen in de toekomst een staatsrechtelijke positie binnen het Nederlandse staatsbestel. Dit kan door de eilanden in te richten als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet”.

Voor de leden van de Eilandsraad van Bonaire die hun goedkeuring moesten geven aan dit akkoord leek er nog geen enkel probleem: Geassocieerd eiland als openbaar lichaam opgenomen binnen het Nederlands staatsbestel met een eigen wetgeving en gebaseerd op maximale subsidiariteit.

Bijlagen
ADVIES-RAPPORT_Raad van State Bonaire Saba Statia 150906
BZK_slotverklaring miniconferentie11-10-2006
BZK_getekend hoofdlijnenakkoord_22_10_2005

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *