Ben Oleana ~ Bonaire Holding Maatschappij & Behoorlijk bestuur. Brief aan Staatssecretaris Knops

Noodzaak implementatie van behoorlijk bestuur (“Corporate Governance”) bij overheidsvennootschappen en stichtingen (“overheidsentiteiten”) op Bonaire

Ondergetekende is sinds 1 november 2019 tijdelijk bestuurder van Bonaire Holding Maatschappij N.V. (“BHM”). Gedurende deze periode heeft het Bestuurscollege van Bonaire besloten om het rapport van het bureau CrmLiNK (“Naar een actief aandeelhouderschap”) (“het Rapport”) met voortvarendheid uit te voeren. In deze brief geef ik u aan welke knelpunten ik daarbij signaleer en wat volgens mij mogelijke oplossingsrichtingen zijn.

1. Het besturen van overheidsentiteiten is op de eilanden in de Nederlandse Cariben al decennialang een forse uitdaging. In het kielzog van de ontmanteling van de Nederlandse Antillen is daarom samen met de Code Corporate Governance (Behoorlijk Bestuur) een voor deze entiteiten geldende Landsverordening Corporate Governance ingevoerd. Deze Landsverordening beperkt de wijze waarop het Land zijn bevoegdheden als aandeelhouder in een N.V. of als stakeholder in een stichting kan uitoefenen in die zin dat alvorens het Land een besluit kan nemen, de desbetreffende regering advies moet inwinnen van een onafhankelijke corporate governance adviseur. Dit advies is openbaar. Afwijken van dit advies is mogelijk onder de voorwaarde dat de verantwoording en motivering hiervan ook openbaar worden gemaakt.

2. Alhoewel de Landsverordening Corporate Governance politieke beïnvloeding niet geheel en al uitsluit, legt de regelgeving, zo is de afgelopen paar jaar op Curaçao gebleken, de politieke invloed binnen overheidsentiteiten wel aan banden. Dit ligt op Bonaire echter anders, zoals duidelijk zal worden uit de hiernavolgende punten.

3. Bij de ontmanteling van de Nederlandse Antillen is in de nieuwe Bonairiaanse rechtsorde de toenmalige Landsverordening niet overgenomen. Het is mij niet duidelijk waarom niet. Slechts één element uit de toenmalige Landsverordening is op Bonaire (met name het preventief toezicht bij benoeming) in handen gelegd van de Rijksvertegenwoordiger. Deze regeling is echter ronduit gebrekkig. Zo is onder andere onvoldoende duidelijk welke criteria bij de toetsing relevant zijn.

4. De Code Corporate Governance is weliswaar beschikbaar voor de overheidsgelieerde entiteiten op Bonaire, echter geldt deze alleen voor zover dit (op vrijwillige basis) in de statuten is vastgelegd. Daarmee zijn grote delen van mogelijke politieke invloed op overheidsgelieerde entiteiten op Bonaire ongemoeid gebleven.

5. Aan deze problematiek wordt in het Rapport gerefereerd. Het Rapport signaleert daarnaast tal van onvolkomenheden en uitdagingen op het gebied van behoorlijk bestuur binnen de Bonairiaanse overheids-N.V.’s en -stichtingen. Ter verbetering van deze gesignaleerde uitdagingen worden in het rapport nuttige suggesties gedaan. Zo heeft het Bestuurscollege, zoals bekend, inmiddels een ‘kwartiermaker’ benoemd. Deze is met de suggesties uit het Rapport aan de slag gegaan.

6. De kwartiermaker heeft in de afgelopen maanden echter laten zien en bewezen niet onafhankelijk en niet neutraal te (kunnen) handelen, noch daarop open te kunnen worden aangesproken. Wat vooral helder is geworden, is dat de kwartiermaker in feite een verlengde hand van de politiek is. Het punt is echter dat daarmee het verbond van slagers zelf het kader voor het bepalen en toetsen van de kwaliteit van het vlees creëert. Dat kan niet de bedoeling zijn. De op basis van de ervaringen gerezen twijfels sloegen om in zorg, toen de kwartiermaker de directie van BHM rechtstreeks liet weten dat de (belangen van) overheidsentiteiten ‘geen prioriteit hebben’. De politieke verwevenheid en dit “niet hebben van prioriteit” blijken tevens uit het met uitzondering van die van BonLab nog altijd niet hebben benoemd van de commissarissen van de overheidsentiteiten, waarvoor BHM op 7 januari een verzoek indiende en verschillende
herinneringen stuurde.

7. In het halfjaar dat ik bestuurder ben van BHM, heb ik een aantal van de genoemde uitdagingen kunnen zien en ervaren. Het is mij gedurende deze periode dan ook steeds duidelijker geworden dat, ook al worden alle aanbevelingen uit het rapport overgenomen, de grootste uitdaging buiten schot blijft. Deze betreft met name de hardnekkige verwevenheid van het politieke krachtenveld met de overheidsentiteiten. Daar wil ik bij benadrukken dat dit verschijnsel van ongewenste verwevenheid zich overal voordoet. Bonaire is daarin niet uniek.

8. Ook wil ik er nadrukkelijk op wijzen dat deze verwevenheid niet per se leidt tot corruptie of onrechtmatig gedrag. Het gaat vaak om maar half zichtbare conflicterende en/of met elkaar verstrengelde belangen dan wel om subtiele beïnvloeding, die onvoldoende als zodanig wordt her- en erkend. Het is een verschijnsel dat zich wel voor moet doen, wanneer de politiek te dicht op het behoorlijk bestuur van de overheidsentiteiten zit. Het is ondoenlijk om van een bestuurscollege of verantwoordelijke gedeputeerde te verwachten dat zij hun eigen politieke agenda en het voorgenomen politieke beleid niet zouden proberen in te passen en te implementeren binnen de overheidsentiteiten.

9. Echter hoe begrijpelijk ook, het heeft hele belangrijke principiële en vaak ook hele negatieve gevolgen. Drijfveren, motieven en ideologische uitgangspunten van de eilandelijke politiek die worden gebruikt om het eiland richting te geven kunnen niet op dezelfde manier worden ingezet om privaatrechtelijke ondernemingen als de overheidsentiteiten te besturen. Bestuurders en toezichthouders (commissarissen) komen in dat geval in een onmogelijke spagaat terecht. Zij hebben aan de ene kant de wettelijke en statutaire plicht om te handelen in het belang van de entiteit en volgens de statutaire doelen, maar worden aan de andere kant via het aandeelhouderschap van de politieke achterban verplicht te opereren binnen de door deze achterban opgedragen veelal politieke kaders. Ik ervaar dat letterlijk elke dag.

10. In een kleine gemeenschap, zoals die van Bonaire, is dit aantoonbaar nog lastiger. Iedereen heeft vrijwel iedere dag met iedereen te maken. Er zijn hechte belangen die vrijwel alle op de een of andere manier met elkaar verweven zijn. Het is dan ook moeilijk, zeker voor politici en bestuurders, om de belangen van de organisatie waarvoor zij verantwoordelijk zijn volledig te scheiden van andere essentiële belangen van bijvoorbeeld mensen om hen heen die vanuit een andere invalshoek met dezelfde organisatie te maken hebben. Het klassieke voorbeeld is het beperken van bepaalde tariefsverhogingen, omdat dit niet in het belang zou zijn van bepaalde minderdraagkrachtige of andere groepen. Vanuit politiek opzicht is dat volledig gelegitimeerd, mogelijk zelfs geboden. Het kan echter in strijd zijn met het belang van de betreffende dienstverlenende organisatie en mogelijk zelfs tot een financiële ondergang leiden. Pregnante voorbeelden daarvan hebben we de afgelopen jaren op alle eilanden van de voormalige Nederlandse Antillen kunnen zien. Denk bijvoorbeeld aan de debacles die op Curaçao, als gevolg van politieke invloed, de overheidsentiteiten IUH N.V. en RdK N.V. honderden miljoenen dollars hebben gekost. Voor wat betreft Sint-Maarten lezen we elke dag in de krant wat daar met de haven is gebeurd. Op Aruba moet de regering telkens bakzeil halen bij het Gerecht, als een minister zich weer eens op onrechtmatige wijze met een overheidsentiteit heeft bemoeid. Op Bonaire is het echt niet anders.

11. Het is schijnbaar niet realistisch om te eisen dat de politiek verantwoordelijken deze noodzakelijke scheiding zelf aanbrengen. De Caribische regio is door de structurele kleinschaligheid ook niet te vergelijken met Nederland. Dit heeft mij doen beseffen dat de broodnodige scheiding tussen politieke verantwoordelijkheid en de uitoefening daarvan voor het functioneren van overheidsentiteiten veel duidelijker moet worden.

12. Mijns inziens is een goede uitvoering van de aanbevelingen van het Rapport onmogelijk zonder het onderliggende grote probleem van de structurele verwevenheid op een heldere en eenduidige manier aan te pakken. In dat verband verdient het dan ook aanbeveling om dit uitvoeringsproces niet in handen te leggen van de politiek zelf, of te laten uitvoeren onder verantwoordelijkheid van de politiek zelf, maar om hiermee onafhankelijke externe personen of organisaties te belasten. Uiteraard kunnen de kaders waarbinnen die uitvoering geschiedt wel volledig worden besproken met en geaccordeerd door de politiek verantwoordelijken.

Ik zal mij samen met mijn team blijven inzetten voor een beter behoorlijk bestuur van de Bonairiaanse overheidsgelieerde entiteiten en in het bijzonder van BHM. Ik hoop dan ook dat u met mij en mijn team in gesprek wilt gaan over de inhoud van deze brief en de daarin vervatte suggesties.